Capacità di dare risposta ad esigenze del territorio e delle comunità, tramite meccanismi di riparto adeguati con riferimento alla destinazione territoriale delle risorse e alla sussistenza di risorse nazionali ed europee destinate alle politiche di coesione. Criterio della popolazione residente al Mezzogiorno (cd. “clausola del 34%”) per la destinazione territoriale delle risorse ordinarie statali di conto capitale al fine dell’effettività del criterio di aggiuntività delle risorse Fsc.

Le spese ordinarie per investimenti del bilancio dello Stato e degli enti decentrati non devono essere finanziate dalle risorse Fsc in quanto queste ultime sono regolate dal “principio di aggiuntività” (art. 2 D. Lgs. 88/2011). Tale principio è stato ulteriormente rafforzato, e reso cogente, dall’articolo 7-bis del decreto legge n. 243 del 2016.

Viene infatti previsto che il riparto delle risorse dei programmi di spesa in conto capitale finalizzati alla crescita o al sostegno degli investimenti da assegnare sull’intero territorio nazionale, che non abbia criteri o  indicatori di attribuzione già individuati alla data di riferimento del 1 gennaio 2020, deve essere disposto  anche in conformità all’obiettivo di destinare agli interventi nel territorio delle regioni Abruzzo, Molise,  Campania, Basilicata, Calabria, Puglia, Sicilia e Sardegna un volume complessivo di stanziamenti ordinari in  conto capitale almeno proporzionale alla popolazione residente (tale proporzionalità viene  comunemente indicata come criterio del 34%). Il principio si applica ai contratti di programma tra il ministero delle Infrastrutture e mobilità sostenibile e le società Anas e Rfi. Viene quindi sancita la non sostituibilità delle risorse ordinarie con quelle speciali del Fsc.

A tal fine è prevista una procedura amministrativa di ricognizione annuale dei programmi di spesa e una modalità articolata, definita con Dpcm, la cui ultima versione, adottata in relazione alle ultime modifiche normative recate dall’art. 1, comma 319 della legge 160/2019, è stata pubblicata sulla Gazzetta ufficiale lo scorso 19 marzo.

Tale procedura è finalizzata a: verificare che il riparto delle risorse dei programmi di spesa in conto capitale, sopra descritti, sia effettuato in conformità alla quota minima relativamente al criterio della popolazione residente; monitorare l’andamento della spesa erogata.

Nel procedimento amministrativo delineato dal predetto Dpcm il ministero dell’Economia e delle finanze – Ragioneria generale dello Stato svolge un ruolo di supporto e collaborazione nei confronti del ministro per il Sud e la coesione territoriale.

In particolare è previsto un coinvolgimento del Mef-Rgs nella definizione dei contenuti e dei formati delle comunicazioni previste a carico delle Amministrazioni centrali, se del caso anche aggiornandone i contenuti nel tempo in relazione ai risultati informativi riscontrati. Inoltre è prevista la possibilità di richiedere al Mef- Rgs la verifica di coerenza dei dati trasmessi con le informazioni disponibili nei propri sistemi informativi.

RUOLO MEF-RGS NELLA VERIFICA/BOLLINATURA PROVVEDIMENTI DI RIPARTO RIGUARDO L’APPLICAZIONE DEL CRITERIO DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE     

Come accennato, il criterio della destinazione territoriale delle risorse dei programmi di spesa in conto  capitale (finalizzati alla crescita o al sostegno degli investimenti da assegnare sull’intero territorio nazionale,  che non abbia criteri o indicatori di attribuzione già individuati alla data del 1 gennaio 2020) in base almeno  alla popolazione residente nel Mezzogiorno deve essere applicato in occasione dell’adozione dei  provvedimenti di riparto delle risorse (decreti, Dpcm, delibere Cipe).

In questa prima fase di applicazione della norma, nelle more dell’adozione e dell’operatività del Dpcm sopra descritto, la RGS ha inteso avviare un’attività di confronto e collaborazione con le amministrazioni proponenti i provvedimenti amministrativi ai fini dell’inserimento negli stessi di apposite clausole necessarie alla corretta applicazione del criterio sopra descritto.

L’avvio della procedura di ricognizione dei programmi di spesa cui applicare tale criterio, nonché delle  relative autorizzazioni di spesa e dei pertinenti capitoli di bilancio, così come delineata dal DPCM in  discorso, potrà rendere più agevole e spedita l’adozione dei provvedimenti di riparto da parte delle  Amministrazioni centrali interessate, anche tenendo conto dei possibili riflessi con eventuali ulteriori criteri  relativamente a disposizioni normative successive al primo gennaio 2020.

POSSIBILE SUPERAMENTO DEL CRITERIO DELLA POPOLAZIONE RESIDENTE E UTILIZZO DI INDICATORI SPECIFICI 

Appare utile segnalare che, prima delle ultime modifiche normative recate dalla legge 160/2019, l’articolo 7-bis del DL 243/2016 prevedeva che le risorse di conto capitale relative ai programmi di spesa selezionati ai fini della verifica del rispetto dell’aggiuntività delle risorse FSC, dovevano essere destinate al Mezzogiorno in base proporzionale alla “popolazione di riferimento” o in modo “conforme ad altro criterio relativo a specifiche criticità”.

L’applicazione ai singoli programmi di investimento di criteri oggettivi e specifici per materia e comunque in relazione alle situazioni di criticità/fabbisogni esistenti consentirebbe uniformità di trattamento su base territoriale ai fabbisogni specifici e di poter effettivamente destinare le risorse FSC e europee alla rimozione delle situazioni di ritardo infrastrutturale, economico e sociale. Ciò comporterebbe anche una maggiore qualità complessiva della spesa pubblica.

PEREQUAZIONE INFRASTRUTTURALE C. 815 LB 2021 

Proprio con riferimento all’esigenza di adottare criteri “oggettivi” nell’utilizzo delle risorse in base ai  fabbisogni, un ragionamento urgente dovrà essere fatto per attuare (il termine che la legge prevede è 30  giugno) le disposizioni riguardanti il “Fondo perequativo infrastrutturale” di cui all’articolo 1, comma 815,  della legge n. 178/2020, che autorizza risorse per complessivi 4,6 miliardi  (anni 2022-2033) per finanziare  interventi capaci di  ridurre il divario infrastrutturale tra le aree del Paese.

II Fondo modifica quanto previsto nel 2009 dalla legge sul federalismo fiscale (L. 42-2009) che prevedeva appunto una ricognizione degli interventi infrastrutturali nelle varie aree del Paese.

L’individuazione sia delle infrastrutture necessarie a colmare il deficit di servizi rispetto agli standard di riferimento per la perequazione infrastrutturale, sia dei criteri di priorità per l’assegnazione dei finanziamenti verrà decisa da uno o più Dpcm, da adottarsi entro il 30 giugno 2021.

L’esperienza maturata nell’ambito della predisposizione del PNRR può indicarci un percorso virtuoso, capace di indirizzarci verso un miglioramento delle performance del nostro Paese nella programmazione e realizzazione delle opere pubbliche.

Il PNRR prevede un’articolazione in: missioni>componenti>misure>sub-misure e progetti.

Il progetto, dunque, è il livello più dettagliato della singola opera. Ogni progetto dovrà essere identificato da un CUP (Codice Unico di Progetto), il quale sarà strumento fondamentale anche ai fini del monitoraggio della spesa e della verifica dell’avanzamento procedurale e fisico dell’opera.

L’accordo di pagamento con la CE prevede una rendicontazione degli interventi non collegata ad un cronoprogramma di spesa per le singole misure contenute nel piano, ma connessa alla predisposizione, implementazione e rispetto di un percorso realizzativo strutturato attraverso una pluralità di obiettivi intermedi e, conclusivamente, al raggiungimento del risultato finale rappresentato dalla effettiva realizzazione dell’investimento programmato.

CAPACITÀ DI REALIZZARE GLI INTERVENTI – FATTORI INCIDENTI SUI TEMPI DI REALIZZAZIONE DELLE OPERE PUBBLICHE 

I tempi di realizzazione delle opere possono variare in forza di molteplici fattori: carenze nella progettazione; complessità iter autorizzativi; incertezze circuiti finanziari; non adeguata governance del ciclo di progetto e di controllo dell’opera; contenzioso nella fase dell’aggiudicazione e di esecuzione dei lavori (cd. fase di cantiere).

Tra i vari elementi incidenti sui tempi di realizzazione vi è sicuramente il valore dell’opera. Se volessimo operare una segmentazione dell’intera procedura necessaria alla realizzazione dell’opera (dalla fase di progettazione a quella di esecuzione) apparirebbe evidente la grande influenza che i cd “tempi di attraversamento” hanno sulla durata complessiva della procedura.

Nello specifico, i cd “tempi di attraversamento” sono quelli che riguardano la durata che si impiega a perfezionare il passaggio da una fase all’altra della procedura. Si tratta, dunque, di una meta-fase nel corso della quale vengono predisposti tutta una serie di adempimenti funzionali alla prosecuzione dell’iter procedurale (si stima che tali tempi possano rappresentare circa il 50% della durata complessiva di una procedura di finalizzata alla realizzazione di un’opera pubblica). A titolo esemplificativo ci si riferisce agli iter autorizzativi (ad esempio, le valutazioni di impatto ambientale), all’emissione di certificati ed ai vari passaggi burocratici correlati alla procedura.

Sono queste, dunque, le fasi critiche nelle quali posso crearsi i cosiddetti colli di bottiglia. La progettazione preliminare (ora Progettazione di fattibilità tecnico-economica) è quella dove il peso di tali tempi risulta maggiore, stimata nel 69% (Fonte: Banca d’Italia). Nelle altre due fasi di progettazione (definitiva ed esecutiva) i tempi di attraversamento ed il tempo effettivo arrivano ad equivalersi. Sebbene il Sud per opere di alto costo (dai 200 M euro in su) non sembri presentare difficoltà di realizzazione delle opere né tanto meno ritardi vistosi, anche tenendo conto delle attività di grandi stazioni appaltanti, ciò non vale per le opere di basso valore. Infatti, se si considerano quelle di minor costo (<100mila euro), si nota al Sud un tempo di realizzazione superiore al doppio rispetto al Nord e al Centro. Le difficoltà del Sud emergono anche in fase di progettazione delle piccole opere che, peraltro, presentano un maggior tempo di attraversamento tra la fase di progettazione e quella di esecuzione lavori.

*Ragioniere Generale dello Stato