Nuova questione democratica, stop al colpo di Stato

I rischi dell'autonomia pretesa dalle Regioni del Nord

 

di GIUSEPPE TESAURO*

Caro Direttore ho letto con estremo interesse il suo editoriale “La nuova questione democratica italiana” (LEGGI L’EDITORIALE), lo condivido in toto. Di scippo in scippo, di spesa storica in spesa storica, si sta svuotando lo Stato, il ricco è sempre più ricco, il povero sempre più povero. Ora, pero, con l’autonomia regionale differenziata il rischio diventa capitale e, per questo, le invio, di seguito, un mio contributo analitico di profilo giuridico-costituzionale ma che riguarda questioni che incidono sulla carne viva delle persone e sull’unità del Paese.

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L’articolazione territoriale del nostro assetto istituzionale è certamente uno dei valori più significativi della Costituzione, indicato dall’Assemblea costituente come espressione di un pluralismo coniugato in tutti i modi, dunque del sistema di diritti della persona, fondamentali e non, dei diritti sociali e di libertà, in definitiva del principio democratico, di partecipazione di tutti alla guida del Paese.

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In breve, si è sancita l’esigenza del contributo della periferia alla individuazione e applicazione delle scelte politiche generali nell’interesse e secondo gli orientamenti di tutti. Si voleva assicurare, anche attraverso l’articolazione territoriale, un sistema completo di pesi e contrappesi, in discontinuità con l’esperienza del ventennio precedente, al fine di evitare che una contingente maggioranza politica potesse esercitare indisturbata la potestà di governo.

In questa logica rientrava anche il passaggio da una Costituzione cedevole ad una Costituzione rigida, modificabile, ad eccezione di alcuni principi fondamentali, tra i quali l’unità e il regime repubblicano, solo con una procedura specifica.

Una procedura specifica che prevede un doppio passaggio parlamentare e approvazione a maggioranze assolute, nonché eventuale referendum.

L’attribuzione di competenze legislative anche rilevanti alle periferie, tuttavia, non voleva essere un elemento a sé stante, ma doveva coniugarsi con il disegno complessivo tracciato dalla Costituzione ed in particolare con il principio-valore dell’eguaglianza, da soddisfare anche attraverso il raggiungimento di un equilibrio tra le diverse aree del Paese quanto a sviluppo economico e sociale. E non è di poco rilievo la menzione di questo valore anche nel disegno comunitario europeo. Nelle prime righe del Trattato del 1957 leggiamo dell’obiettivo di conseguire il rafforzamento e la convergenza delle economie degli Stati membri e l’equilibrio tra le Regioni con diverso tasso di sviluppo. Nelle integrazioni intervenute col trattato di Lisbona – siamo ormai nel primo decennio di questo secolo – è stabilito che “per promuovere uno sviluppo armonioso dell’insieme dell’Unione, questa sviluppa e prosegue la propria azione intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale. In particolare, l’Unione mira a ridurre il divario dei livelli di sviluppo delle varie regioni meno favorite” (art. 174).

È pertanto pacifico che le diversità di competenze che la Costituzione prefigurava già nel testo originario per l’articolazione regionale del Paese, soprattutto per le Regioni che, per motivi politici e storici di varia natura e origine, ebbero fin dall’inizio il rango specifico di Regioni a statuto speciale con forme e condizioni particolari di autonomia, si inserivano in un assetto costituzionale, poi anche comunitario, che sono – si badi – il parametro complessivo di legittimità dell’esercizio delle funzioni legislativa e amministrativa. Successivamente, con la riforma costituzionale del 2001, si dice fatta in notturna, alquanto frettolosamente e si vede, fu introdotta all’art. 116, terzo comma, la possibilità di attribuire anche ad altre Regioni, con legge dello Stato, approvata a maggioranza assoluta (dunque una legge rinforzata) sulla base di intesa con la Regione interessata, “ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia”.

Tale possibilità riguarda le materie di cui al terzo comma dell’art. 117, cioè quelle oggetto di competenza “concorrente”, condivisa con lo Stato, nonché le materie di competenza esclusiva dello Stato di cui al comma secondo dello stesso art. 117, lettere l), cioè giurisdizione e norme processuali, ordinamento civile e penale, giustizia amministrativa, giustizia civile, penale e amministrativa, ma solo per l’organizzazione della giustizia di pace; nonché alle lettere n) ed s), dunque le norme generali sull’istruzione, la tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.

Non è poco, anzi è quasi tutto, sia detto forte e chiaro.

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La tutela della salute è, come tutti sappiamo, oggetto di una competenza legislativa concorrente e pertanto è compresa tra le materie che possono concretizzare l’ipotesi di “ulteriori forme e condizioni di autonomia” in forza dell’art. 116, comma terzo, Cost. La formula “tutela della salute” nell’attuale formulazione dell’art. 117, comma terzo, è più ampia di quella precedente, che prevedeva la competenza delle Regioni per l’”assistenza sanitaria e ospedaliera”, comunque con la rilevante precisazione che tale competenza si dovesse esercitare “nei limiti dei principi fondamentali stabiliti dalle leggi dello Stato, sempreché le norme stesse non siano in contrasto con l’interesse nazionale e con quello di altre Regioni”.

L’articolazione territoriale è in ogni caso prefigurata e va realizzata in conformità al contesto complessivo disegnato dalla Costituzione e quindi impone una lettura che sia coerente con l’intero quadro costituzionale. Anzitutto, la norma sull’autonomia regionale differenziata prevista per le Regioni a statuto ordinario, come tutto il pluralismo territoriale, dunque comprese le Regioni a statuto speciale, è ancorato al principio di eguaglianza e per ciò stesso al criterio della ragionevolezza che ne costituisce la più rilevante componente, a sua volta collegato con il principale diritto fondamentale e inviolabile della persona, la dignità.

L’eguaglianza, infatti, non può non comprendere anche la dimensione territoriale. Sotto tale profilo, non senza significato è che la Costituzione attribuisce alla Repubblica il compito di riconoscere e garantire i diritti fondamentali della persona (art. 2) e precisamente il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che impediscono il pieno sviluppo della persona umana, limitandone la libertà e l’eguaglianza (art. 3). E lo stesso è a dirsi dell’art. 32, dove è stabilito che la Repubblica “tutela la salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività e garantisce cure gratuite agli indigenti”. V’è anche di più. L’indivisibilità dello Stato, sancita dall’art. 5 della Costituzione, non è un’astrazione ma ha una valenza sostanziale, come emerge con chiarezza, oltre che dagli elementi testuali che nella Costituzione riguardano la tutela dei diritti fondamentali della persona, sullo sfondo della quale va proiettata la tutela della salute, anche da elementi ulteriori non certo di dettaglio trascurabile, che segnano direttamente o indirettamente i limiti dell’attribuzione di competenze alle autonomie regionali e locali in genere.

Basti pensare al potere riservato allo Stato, anche rispetto alla competenza delle Regioni in tutte le materie di legislazione concorrente, di determinare i principi fondamentali (art. 117, comma terzo, in fine). E si pensi poi alla competenza esclusiva dello Stato quanto alla determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), che comprende i livelli essenziali di assistenza (LEA), di cui all’art. 117, comma secondo, con un significativo richiamo, testualmente, alla “tutela dell’unità giuridica ed economica e in particolare la tutela dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, prescindendo dai confini territoriali dei governi locali” (art. 120). 2. Riparto di competenze tra Stato e Regioni nella giurisprudenza costituzionale Quanto appena detto trova conferma in una costante giurisprudenza costituzionale, relativa al rapporto tra competenza legislativa dello Stato e autonomia delle Regioni e relativi sconfinamenti. La Consulta ha chiarito che i referendum regionali, inclusi quelli di natura consultiva, non possono coinvolgere scelte di livello costituzionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 496 del 2000, n. 470 del 1992).

L’unità della Repubblica è infatti uno di quegli elementi essenziali dell’ordinamento costituzionale che sono sottratti persino all’ipotesi di di revisione. In tale ottica, la Corte ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di una disposizione della legge del Veneto che prevedeva l’indizione, da parte del Presidente della Giunta regionale, di un referendum consultivo che non soltanto avrebbe comportato scelte fondamentali di livello costituzionale, ma suggeriva sovvertimenti istituzionali radicalmente incompatibili con i fondamentali principi di unità e indivisibilità della Repubblica.

Infatti, esso era diretto a conoscere la volontà degli elettori del Veneto sul seguente quesito: “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana? Sì o No?”: e si badi, non sto raccontando una barzelletta. D’altronde, come riconosciuto esplicitamente dalla Corte, l’ordinamento repubblicano è sì fondato su principi che includono il pluralismo sociale e istituzionale e l’autonomia territoriale, oltre che l’apertura all’integrazione sovranazionale e all’ordinamento internazionale, ma tali principi debbono svilupparsi nella cornice dell’unica Repubblica (La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali, art. 5 Cost.). Pertanto, il pluralismo e l’autonomia – è aggiunto – “non consentono alle Regioni di qualificarsi in termini di sovranità, né permettono che i loro organi di governo siano assimilati a quelli dotati di rappresentanza nazionale (sentenze n. 365 del 2007, n. 306 e n. 106 del 2002). A maggior ragione, gli stessi principi non possono essere estremizzati fino alla frammentazione dell’ordinamento e non possono essere invocati a giustificazione di iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano”. Merita poi attenzione la giurisprudenza in tema di LEA e delle relative risorse.

Al riguardo,la Corte costituzionale ha precisato che l’eccessiva riduzione per il raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica e l’incertezza sulla loro entità non consentono un’efficace utilizzazione delle risorse delle regioni qualora la riduzione non sia ragionevole e pregiudichi l’esercizio delle funzioni assegnate alle regioni stesse e il buon andamento dei servizi (sent. 10/2016). Inoltre, la medesima Corte ha sottolineato che le spese per i LEA devono essere quantificate attraverso l’associazione tra i costi standard e gli stessi livelli stabiliti dal legislatore statale in modo da determinare – su scala nazionale e regionale – i fabbisogni standard costituzionalmente vincolati; che i fabbisogni devono essere individuati dallo Stato con la piena collaborazione degli enti territoriali e che l’erogazione delle prestazioni deve essere caratterizzata da efficienza ed appropriatezza su tutto il territorio nazionale. Soprattutto la Corte ha ribadito che i livelli essenziali delle prestazioni devono essere garantiti, con carattere di generalità, a tutti gli aventi diritto e che “la relativa competenza, «avendo carattere trasversale, è idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore statale deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull’intero territorio nazionale, il godimento di determinate prestazioni, senza che la legislazione regionale possa limitarle o condizionarle”.

Altrettanto significativa appare la giurisprudenza in tema di coordinamento della finanza pubblica. Nello specifico, la Corte ha riconosciuto il suo carattere finalistico, affermando che è necessario ma anche sufficiente contemperare le ragioni dell’esercizio unitario di tali competenze con la garanzia delle funzioni costituzionalmente attribuite alle autonomie, in modo da garantire il loro pieno coinvolgimento. Non è contestabile – ritiene la Corte – «il potere del legislatore statale di imporre agli enti autonomi vincoli alle politiche di bilancio, anche se questi si traducono in limitazioni indirette all’autonomia di spesa».

Per tali motivi è passato indenne al vaglio della Corte costituzionale un quesito referendario che si limitava a verificare la volontà degli elettori sull’attribuzione alla Regione Veneto di ulteriori forme di autonomia, Al contrario, con la stessa decisione, altre disposizioni della legge del Veneto n. 15 del 2014 sono state dichiarate in violazione della Costituzione: ad esempio, il quesito sulla utilizzazione nella Regione in termini di beni e servizi dell’80% dei tributi pagati all’amministrazione centrale; il mantenimento nella Regione dell’80% dei tributi riscossi; il passaggio della Regione Veneto al regime di una Regione a statuto speciale.

D’altra parte queste ultime ipotesi investivano con tutta evidenza vuoi la materia tributaria, e quindi precluse dallo stesso Statuto regionale, vuoi i principi in tema di coordinamento della finanza pubblica e il limite delle leggi di bilancio, “incidendo così sui legami di solidarietà tra la popolazione regionale e il resto della Repubblica”, nonché su alcuni elementi strutturali del sistema nazionale di programmazione finanziaria, indispensabili a garantire la coesione e la solidarietà all’interno della Repubblica, nonché l’unità giuridica ed economica di quest’ultima”. 3. Gli accordi del 25 febbraio 2019 Questo è il quadro normativo e giurisprudenziale nel quale vanno considerati i più recenti passaggi del processo decisionale che dovrebbe portare all’applicazione dell’art. 116, comma terzo, della Costituzione.

Nella fase iniziale, invero, si possono cogliere alcuni assaggi delle intenzioni neppure nascoste delle tre Regioni attualmente in prima linea. Della legge della Regione Veneto n. 16 del 2014, ho ricordato già la previsione a dir poco provocatoria del quesito che si prevedeva porre ai residenti in Veneto “Vuoi che il Veneto diventi una Repubblica indipendente e sovrana ? Sì o no ?”. La Corte costituzionale, ha con fin troppa cortesia istituzionale spiegato, a chi non lo potesse neppure immaginare, che la Costituzione non consente “iniziative volte a interpellare gli elettori, sia pure a scopo meramente consultivo, su prospettive di secessione in vista della istituzione di un nuovo soggetto sovrano”. E pari incostituzionalità, ripeto, è stata in gran parte dichiarata un’altra legge del Veneto che con altre parole aveva lo stesso obiettivo.

In tempi più recenti, siamo al 25 febbraio 2019, con le intese successive al successo dei referendum consultivi, sottoscritte dal Presidente del Consiglio con i Presidenti del Veneto, della Lombardia e dell’Emilia-Romagna, è migliorata la forma, ma è a mio parere peggiorata la sostanza. In breve, mentre continuano a rimanere nascoste le intenzioni sulle modalità e i contenuti dell’attribuzione di ulteriore autonomia alle Regioni interessate, ciò che soprattutto preoccupa – in quanto di una portata che va al di là dell’attribuzione di autonomia ulteriore a certe Regioni – è che pur richiamando espressamente la Costituzione, l’art. 116, comma terzo, ed altre norme rilevantissime, il progetto complessivamente considerato mira ad esautorare completamente il ruolo del Parlamento.

Una funzione come quella che comporta una modifica sostanziale della Costituzione risulta attribuita ad una Commissione paritetica di 18 membri, per giunta non designati da organi elettivi, bensì da un Ministro del Governo statale e dalla Giunta regionale, con buona pace della precisa volontà dell’Assemblea costituente di creare un sistema di contrappesi agli eventuali capricci di una maggioranza politica contingente. In definitiva, l’operazione oggetto della nostra riflessione è un’operazione che contrabbanda in gran segreto – e il modo ancor mi offende – per riforma prevista dalla Costituzione una secessione chiara e netta e soprattutto l’abbandono della rigidità della Costituzione, che qualunque maggioranza del momento può far modificare da una Commissione di amici definita Paritetica, anche nei suoi valori e principi più forti e non modificabili, neppure con la procedura di revisione prevista, in primo luogo la democrazia e l’unità. Giustamente si è parlato (Bin) di “insostenibile leggerezza”, di ipotesi che va “allegramente verso l’eversione”, di privatizzazione del trasferimento alle regioni di funzioni determinate dalla Commissione paritetica, ciò che esclude dai controlli diretti il Parlamento, il Presidente della Repubblica e la Corte costituzionale. Roba di tempi che credevamo passati.

Rimarrà, inoltre, un contenzioso senza fine tra Stato e Regioni sulle leggi che queste ultime sforneranno in forza dell’ulteriore autonomia. Quanto alla domanda che molti si pongono: quale rischio per il Mezzogiorno ? Certo, va riconosciuto a malincuore che già la situazione attuale delle regioni meridionali non offre loro il miglior pulpito per predicare, ma è altrettanto sicuro che una funzione vitale nella stessa misura per i cittadini di ogni latitudine come la sanità, e non solo (si pensi anche all’istruzione e all’ambiente), rischia di essere finanziata diversamente in base alla ricchezza del territorio di residenza, come giustamente ha osservato un noto costituzionalista, non delle nostre parti, ma piemontese (Dogliani, Quer pasticciaccio brutto del regionalismo italiano; non diversamente i numerosi lavori di Massimo Villone, l’ultimo su Italia divisa e diseguale, e dell’economista Viesti).

C’è ancora la speranza, è vero, che la legge dello Stato prefigurata dalla Costituzione come da approvare a maggioranza assoluta riesca ad evitare che vada in porto l’operazione, almeno nei termini ricordati; e che la saggezza collettiva della Corte costituzionale mantenga fermi i principi ribaditi in una costante giurisprudenza attenta alla massima tutela dei valori e dei diritti fondamentali della persona, e dall’eguaglianza alla salute, dall’istruzione all’ambiente. Né va trascurata l’attenzione ai valori democratici e dello Stato di diritto delle Istituzioni dell’Unione europea, che non sarà il Babbo Natale che molti vorrebbero, ma che si è di recente opportunamente rivolta a certe nostalgiche iniziative polacche e ungheresi, ahimè salutate viceversa con inchini e visite da nostri governanti.

*Presidente Emerito della Corte Costituzionale