Lo scudo del Golden Power protegge le imprese strategiche da atti predatori

Il conflitto tra Russia e Ucraina ha contribuito ad accelerare le riflessioni sul futuro della globalizzazione, evidenziando il dibattito sugli investimenti esteri e la tutela di settori strategici nei confronti di possibili attività predatorie da parte di potenze straniere.

Anche in Italia l’attività di controllo sugli investimenti diretti esteri (IDE) aumenta. Diversamente da un investimento di portafoglio, che può essere liquidato con la stessa facilità con la quale si acquista, l’IDE è un impegno finanziario a lungo termine in imprese e asset produttivi localizzati all’estero. Gli IDE in entrata aumentano lo stock di capitale, possono aumentare la produttività locale e quindi favorire la crescita economica. Per questo motivo le economie avanzate promuovono gli IDE in entrata tramite accordi bilaterali e agenzie ad hoc. Allo stesso tempo molti Paesi hanno adottato o rafforzato il controllo sugli IDE soprattutto nei settori strategici e rilevanti per la sicurezza nazionale.

In questi settori, in virtù del Golden power introdotto nel 2012, il Governo italiano ha il potere di bloccare o porre condizioni alle proposte di acquisizioni da parte di soggetti stranieri. Inizialmente il perimetro del Golden power comprendeva i settori della difesa, della sicurezza nazionale e alcuni ambiti dei settori dell’energia, dei trasporti, delle comunicazioni. Il perimetro si estende nel 2017 ai settori ad alta intensità tecnologica quali la gestione dati, la robotica e l’intelligenza artificiale; nel 2019 alla tecnologia 5G  e nel 2020 anche ad alti settori strategici includendo tra questi quello della salute, quello agroalimentare e quello finanziario. Quest’ultima estensione è figlia del Regolamento (UE) 2019/452 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 19 marzo 2019, che istituisce la cooperazione tra i Paesi UE  sul controllo degli IDE e dell’allarme lanciato dalla Commissione UE durante la prima ondata di Covid-19 sui rischi di acquisizioni estere nel settore delle “infrastrutture sanitarie critiche”.

L’impennata delle notifiche nel biennio 2020-21 è quindi dovuta al maggior numero di settori coperti dal Golden Power e dell’entrata in vigore del Regolamento UE che può prevedere il coinvolgimento di più Paesi membri nella valutazione dei rischi di IDE.

Tuttavia è bene sottolineare che in pochi casi l’intervento del Governo è di natura ostativa: nel 2021, per esempio, ha ricevuto 496 notifiche di azioni di mercato soggette alla Golden Power, contro le 342 del 2020 e le 83 del 2019. Ma ha esercitato il potere solo 29 volte: tre operazioni sono state bloccate e per 26 sono state imposte condizioni per concedere l’approvazione.

Al centro soprattutto il 5G, per l’uso di tecnologie extra UE Huawei e Zte. Da noi sono utilizzabili ma solo se le aziende adottano ogni possibile cautela per la tutela di dati e sicurezza nazionali. A luglio esercitato nel campo del 5G la Golden Power su Linkem, Inwint, Fastweb, Wind Tre.

Date le recenti modifiche normative e la mole di notifiche, è stata aggiornata di recente la procedura del Golden Power  per renderla più efficiente facilitando la compliance per le imprese. Emblematico per quest’ultimo punto il caso di Alpi Aviation, impresa friulana produttrice di droni. Nel luglio 2018 Alpi Aviation aveva venduto il 75% del suo capitale alla cinese Mars lnformation Technology Co. senza aver informato il Governo. Per l’omessa notifica era stato avviato il procedimento sanzionatorio nei confronti di Alpi Aviation poi archiviato dal Governo “riconoscendo che l’omessa notifica può essere ricondotta a un errore incolpevole delle società sulla sua valenza strategica che, sotto un profilo soggettivo, poteva prestarsi a una lettura non univoca”.

Proprio questa settimana, dopo avere scongiurato il blocco della raffineria Isab di Priolo (Siracusa) controllata dalla russa Lukoil a seguito dell’entrata in vigore dell’embargo sul petrolio russo via mare approvato a maggio scorso dalla Commissione europea, il ministero delle Imprese e Made in Italy ha detto in una nota che sono in corso “interlocuzioni con varie aziende nazionali e internazionali interessate all’acquisizione dell’impianto Isab di Priolo”. In funzione del ruolo strategico che l’impianto riveste per garantire l’approvvigionamento energetico del Paese, a tutti i soggetti interessati “è stato illustrato il contesto legislativo previsto dal Golden Power al fine di garantire lo sviluppo del polo produttivo anche per quanto riguarda la produzione, i livelli occupazionali e il pieno rispetto delle norme ambientali”.

Imprese in settori strategici controllate da stranieri possono costituire una minaccia, soprattutto se chi le controlla non sono “amici”. Il rischio principale è che ci sia un interesse a sabotare la fornitura di beni e servizi – elettricità, trasporti, acqua e servizi sanitari – oppure a esportare un fattore produttivo fondamentale per la competitività. Senza un controllo ex-ante, ogni intervento ex-post (come, ad esempio, una sanzione pecuniaria) sarebbe insufficiente per ripristinare lo status quo ante o compensare il danno arrecato.

Alla luce dell’attività di enforcement nei Paesi, il rischio percepito sembra essere proporzionale alla distanza tra Paese target e Paese dal quale origina l’IDE rispetto al modello politico ed economico. Non a caso il controllo degli IDE nelle economie avanzate a economie di mercato è aumentato in occasione del boom di acquisizioni all’estero da parte di imprese basate in Cina: un’economia non di mercato controllata da un regime autoritario. In un modello come quello cinese, l’impresa controllata da un’autorità pubblica può essere sussidiata nelle operazioni di acquisizione all’estero (battendo quindi potenziali acquirenti più efficienti) e può sacrificare la profittabilità dell’asset estero (conseguenza di un disservizio da sabotaggio) sull’altare degli obiettivi del Paese di origine soprattutto quando il suo governo ha tempi del ciclo politico che vanno oltre i tempi del mercato.

Una distanza tra modelli che permane, una globalizzazione meno fluida a causa della pandemia da Covid-19, la mancata condanna dell’invasione russa dell’Ucraina ha contribuito alla proposta lanciata dal segretario di Stato degli Stati Uniti, Janet Yellen il 13 aprile scorso di rafforzare i legami economici tra Paesi di cui ci si può fidare facendo riferimento al “friend shoring”, cioè fare affari solo con Paesi amici. In risposta alla proposta del segretario al Tesoro americano, UE e Nuova Zelanda firmano il 30 giugno l’accordo di libero scambio dopo appena quattro anni di negoziazioni e nonostante temi spinosi quali l’agricoltura: rilevante dal punto di vista politico per l’UE e dal punto di vista economico per la Nuova Zelanda. In occasione della conferenza stampa la presidente della Commissione Ursula von der Leyen che “questo nuovo accordo […] giunge in un importante momento geopolitico: le democrazie, come le nostre, cooperano tra loro e producono risultati per i loro cittadini”.

Parlare di de-globalizzazione è prematuro ma il concetto di “amicizia” adottato dalle democrazie liberali potrebbe rendere il controllo delle acquisizioni estere più stringente, accoppiando al concetto di friend-shoring quello del friend-investing.

In un contesto in cui si espande la protezione sugli asset nazionali a livello settoriale, allungare la lista dei Paesi i cui gli IDE sono considerati pericolosi potrebbe ridurre la contendibilità del controllo delle imprese strategiche. Ma l’attributo “strategico”, che denota un’estrema rilevanza per il Paese, dovrebbe paradossalmente diventare una condanna. Se il mercato per il controllo, dove si realizzano le acquisizioni, viene congelato dalla politica, vi potrebbero essere conseguenze negative sul valore dell’impresa, sulla sua efficienza ed eventualmente su quella del settore ma anche sulla competitività del Paese.

Da questi elementi si rileva che il Golden Power non è un’arma ma un bisturi. Da usare con parsimonia, laddove necessaria, e con precisione; non può essere esercitata ad ampio raggio senza subire eventuali costi di sistema. Il Governo, anche con le ultime misure, cerca sì di supportare l’uso della Golden Power ma anche di renderla compatibile con le esigenze del mercato.